《湖北省农村集体"三资"管理办法》解读

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《湖北省农村集体"三资"管理办法》解读

为了进一步规范农村集体经济组织资金、资产、资源的管理(以下简称"三资"),促进农村经济的健康持续发展和农村社会的和谐稳定,2014年8月25日,由省财政厅、农业厅、民政厅联合制定的《湖北省农村集体"三资"管理办法》正式下发了。《湖北省农村集体"三资"管理办法》共九章五十二条,对我省农村集体"三资"管理作了系统的、全面的规定。为了便于大家能够更好地学习掌握、贯彻实施《湖北省农村集体"三资"管理办法》,现就《湖北省农村集体"三资"管理办法》作个全面解读,就有关问题作个说明,供大家参考。

一、《湖北省农村集体"三资"管理办法》出台的背景和过程

近些年来,在各级纪委、监察部门的牵头领导下,各级财政、农业、民政等部门积极支持,互相协作配合,我省农村集体经济组织的"三资"管理工作取得了很大的成效。

一是"三资"清理工作全面完成,村集体经济组织的家底基本摸清。截止2013年底,我省农村集体资产总额729.759亿元,其中:货币资金109.075亿元,固定资产620.684亿元。农村集体资源总面积17608万亩,其中:集体所有农用地总面积15399.3万亩,集体所有建设用地总面积2208.7万亩。

二是村级财务全面实行了委托代理,村级财务管理混乱的局面有了明显的好转。全省涉农乡镇全部建立了"三资"监管代理服务中心并规范运行,覆盖率达100%;26411个村签署了"三资"委托代理协议,实行"三资"委托代理服务覆盖面达99.8%。同时各代理服务中心根据业务量配齐工作人员,加强业务培训,实行专业化管理,基本实现了机构、场所、人员、经费"四到位"。

三是普遍建立农村集体产权交易中心,资产、资源的处置更加规范。全省农村集体资产、资源的处置开始逐步进入产权交易中心,采取公开招、拍、挂的方式处置,集体资产、资源的保值、增值有了制度保障。

四是统一"三资"管理软件,信息化水平和管理能力不断提高。针对各地"三资"管理软件五花八门、种类繁多的现状,在深入调查研究的基础上,根据"三资"管理的需要,初步统一了县市区"三资"管理软件。目前,全省县乡两级联网的县数达到99个,占县市区总数的90%以上。

尽管我省农村集体"三资"管理取得了很大的成绩,但对我省农村集体"三资"管理中存在的问题也不能小视。管理不规范、不严格、不统一、不按要求办事、监管不力等问题在各地都有存在,在有些地方表现的还十分突出。由于管理不规范、不严格、不统一、不按要求办事、监管不力,造成一些地方贪污腐化问题严重,集体资产被侵占,群众利益受损害,严重地影响了党群、干群关系,影响了农村集体经济的发展,影响了农村社会的和谐稳定。

2014年4月23日,湖北日报报道,鄂州市纪检监察机关透露,2013年该市围绕民生问题,勤拍"苍蝇",查处村组干部违纪违法案件60件,占全市纪检部门查处案件总数的53.1%,收缴、清退违纪资金74.8万元,挽回经济损失达1000余万元。2014年9月4日,湖北日报报道,武汉市纪委近日通报,今年上半年,针对农村土地征用、各项惠农强农政策落实问题,全市纪检监察机关严肃查办村级侵害群众切身利益的案件65起,同比上升30%。报道说,近年来,武汉发生多起村干部贪腐案。这些村干部看似没有多大的权力,但动辄侵占数十万、上百万甚至上千万,堪称"肥苍蝇"。2014年9月9日晚,中央电视台《焦点访谈》栏目报道阳新县三溪镇金三湖宾馆"谁的白条谁的债",反映村干部吃喝签单打白条。2014年10月17日,省纪委又公开曝光了我省农村集体"三资"管理混乱问题17个,涉及问题的50名基层党员干部分别受到严肃查处。其中郧县城关镇、阳新兴国镇、石首市大垸镇、浠水巴河镇等四个镇的财政所有关干部受到了党纪政纪处分。这只是通过媒体公开暴光的几起案例,各地已经发现处理没有暴光的案件更多。这充分说明了我们在农村"三资"管理工作中还存在着不少漏洞,制度不完善,监管不到位。过去长期以来形成的一些管理办法,比较分散,互相之间不成系统,不成体系,也是造成监管不到位的一个重要原因。此外,一些地方创新的办法也没有一个统一的规定,各行其事,一些被实践证明行之有效的办法和措施,也要认真总结后加以推行。为此,2013年10月10日,在省纪委组织召开的省级行政权力和政务服务事项的清理规范工作汇报会上,省委常委、省纪委书记侯长安同志听取汇报后提出了要求,根据目前农村"三资"管理较乱的情况,由省财政厅牵头拟定相关管理办法,规范管理。

省财政厅组织专班,起草了《湖北省农村集体"三资"管理办法代拟稿》上报省监察厅,省监察厅对我们上报的《湖北省农村集体三资管理办法代拟稿》提出了正式的书面修改意见。

根据省监察厅《关于进一步加强农村集体"三资"管理、村务公开和民主管理工作的函》的要求和《关于对湖北省农村集体"三资"管理办法(代拟稿)修改建议的函》的意见,7月初,我们又开了部分基层农村财政工作人员座谈会,广泛征求意见,对《湖北省农村集体"三资"管理办法》再次进行了认真的讨论修改和完善,并将修改完善后的《湖北省农村集体"三资"管理办法》再次以代拟稿的形式上报省监察厅。此时,省纪委省监察厅经过认真研究,正式确定对农村集体"三资"管理工作不再履行牵头责任,只履行监督责任,要求《湖北省农村集体"三资"管理办法》由省财政厅牵头制定印发。根据省监察厅的最终决定,我们及时调整了工作思路,迅速征求省农业厅、省民政厅的意见,经过反复沟通协调,8月25日省财政厅、省农业厅、省民政厅三家联合正式印发了《湖北省农村集体"三资"管理办法》。

二、起草《湖北省农村集体"三资"管理办法》的指导思想

农村集体"三资"是农村集体经济的重要物质基础,历来受到管理者和农民群众的高度重视。长期以来,在对农村集体"三资"管理工作中,逐步形成了一系列的制度和办法。但由于形势的发展,条件的变化,农村集体"三资"管理办法也应当不断地修改和完善,以适应形势发展的需要。在制定新的《湖北省农村集体"三资"管理办法》时,我们的指导思想是,以党的十八届三中全会精神为指导,在总结我省现有农村集体"三资"管理制度和办法的基础上,充分吸取各地在农村集体"三资"管理中探索出来的经验,对全省农村集体"三资"管理工作作出系统、全面的规定,为农村集体经济的发展和农村社会的和谐稳定服务。简单地说,就是要充分体现五性,即:继承性、创新性、系统性、权威性、可操作性。

一是继承性。所谓继承性,就是说我们目前制定出台的《湖北省农村集体"三资"管理办法》,不是突然凭空想像出来的,它是以现有的农村"三资"管理办法为基础,通过对已不适应现在形势要求的规定和做法加以修改和完善,重新制定的新办法。新的管理办法共52条,绝大多数内容都是对过去已有的,而且目前仍然行之有效的内容的继承,包括一些管理规定和具体做法。比如第三章的民主管理、第四章的农村集体资金管理、第六章的农村集体资产管理、第七章的农村集体资源管理中的绝大多数的内容都是与过去规定基本相衔接的。只是针对过去一些已脱离了现在实际的规定作了适当的调整,根据新的法律法规的要求增加了一些新内容和表述。比如:在资金、资产和资源日常管理工作中的一些程序,根据乡镇设立"一委员会"和"两中心"的实际情况,重新进行了规范;比如:针对农村经济形势的发展,对备用金的额度和小额支出的额度重新作了规定;比如:对票据的使用重新作了明确,规定收入必须使用省财政监制的《湖北省农村集体经济组织统一收款收据》,小额支出统一使用财政部门监制的"农村集体经济组织小额支付单"等等。

二是创新性。制定一个新的《湖北省农村集体"三资"管理办法》,肯定要突出一个"新"字,如果没有新的要求、新的内容、新的规定,也就没有必要制定新的办法了。创新性是我们制定新的《湖北省农村集体"三资"管理办法》把握的一个基本原则。所谓创新,就是把老的规定办法实施以来,各地在实践中探索出来的,并被实践证明是行之有效的具体措施和办法吸收到新的管理办法中来,在全省"三资"管理工作中加以推广。如第二章监管代理。对农村集体"三资"实行监管代理制度,是各地在农村集体"资产"管理工作中,探索出来的,并被实践证明是行之有效的办法。实行监管代理对于加强农村集体"三资"管理,维护农民群众切身利益、保证农村集体"三资"存量保值增值、促进农村经济发展,促进农村社会和谐稳定,推进社会主义新农村建设具有重要意义。因此,在制定新的《湖北省农村集体"三资"管理办法》时,我们将监管代理作为一项重要内容,专门用一章的篇幅共5条来规定监管代理工作。其中第七条,规定了实行监管代理的前提条件,即:四权不变(所有权、收益权、审批权、使用权)。第八条规定了监管代理机构,即:一个委员会,两个中心。一个委员会是指乡镇成立"三资"管理监督委员会。两个中心是指依托财政所(经管站)设立三资监管代理中心和农村集体经济产权交易中心。第九条规定了监管代理协议。第十条规定了监管工作职责。

再如,实行收支预决算制度是一些地方针对集体经济组织年初收入无计划,年中使用无约束,年末支出无来源的乱象,采取的一条加强管理的重要举措,实行预决算制度后,使集体经济组织的乱开支的现象得到了有效的遏制。因此,在新出台的《湖北省农村集体"三资"管理办法》中,我们在第二十二条规定了在农村集体"三资"管理中实行收支预决算制度。

又如,实行资金直达制度。实行资金直达制度,有利于防止涉农、惠农、强农资金在落实过程中出现贪污、截留、挪用的问题,确保资金及时到达用户手中,确保了国家和集体资金的安全。资金直达制度已经在实践中被广泛运用,效果很好。因此,在新出台的《湖北省农村集体"三资"管理办法》中,我们在第二十一条农村集体支出必须遵循的原则中,规定必须实行资金直达制度。

还有,农村集体资产、资源处置实行公开招投标制度。对农村集体资产、资源处置实行招投标制度,是克服资产、资源处置中的暗箱操作,杜绝权钱交易,防止腐败,确保集体资产、资源保值、增值的一个重要举措。这一制度各地已经广泛推行,效果十分显著。因此,在新制定的《湖北省农村集体"三资"管理办法》中,第三十一条明确规定,农村集体资产购置、处置、租赁、承包或出让,应当制定相关方案,明确资产的名称、数量、用途,承包、租赁、出让的条件及其价格,经农村集体经济组织成员会议或成员代表会议决定后,在乡镇"三资"管理监督委员会的领导和参与下,由乡镇或县级农村集体产权交易中心组织开展招标投标工作,采取招标投标的方式进行,并签订书面合同,资产的购置、处置、租赁、承包或出让达到一定数额的,应在县级实行公开招投标。第三十九条明确规定,农村集体经济组织所有且没有采取家庭承包方式的耕地、林地、园地、草场、荒山、荒地、荒坡、荒滩、水面等资源承包、租赁的,其承包、租赁方案应经本集体经济组织成员会议或成员代表会议讨论决定,并采取招标投标的方式进行。

三是系统性。应当说,农村集体"三资"管理工作,经历了一个长期演变的过程,其管理办法也在不断的调整变化,不断地充实完善。在调整变化和充实完善过程中,我省的农村集体"三资"管理办法、规定很多,但都是针对部分的、局部的,有的是针对农村财务管理的、有的是针对资产管理的、有的是针对资源管理的,没有一个针对农村集体"三资"管理的系统的、全面的管理办法。对于一个集体来说,其资金、资产、资源本来就是一个统一的互相之间不可分的整体,因此,在管理上应当有一个统一的办法,对农村集体"三资"管理作出系统的规定。新的《湖北省农村集体"三资"管理办法》就较好地解决了这个问题。首先从文件标题来看,就明确为湖北省农村集体"三资"管理办法,将农村集体资金、资产、资源的管理整合在一个文件之内,这在我们湖北省还是第一次,一个管理办法,涵盖了资金、资产和资源,系统全面。其次从内容来看,无论是宏观的领导责任主体、部门职责分工,还是微观的业务处理程序、票据的使用、备用金的额度等,都作了明确规定,涉及到农村集体"三资"管理的方方面面,全面具体。再次从文件结构来看,从总则到附则,共九章,涉及九个方面大的内容,用52条作了具体的规定,层次清晰明了。

四是权威性。新的《湖北省农村集体"三资"管理办法》的权威性表现在四个方面:

第一,《管理办法》体现了党的十八届三中全会关于农村改革的新内容和制度反腐的精神。在起草《湖北省农村集体"三资"管理办法》时,党的十八届三中全会刚刚结束,全党都在学习全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》。在文件送审的过程中,王文童厅长要求我们根据十八届三中全会通过的《决定》精神进行认真修改,要体现十八届三中全会决定精神。按照王厅长的要求,我们组织起草人员认真学习《决定》,并根据决定中关于农村改革的新精神、新提法对《管理办法》进行了认真修改,使新的《管理办法》完全符合决定精神。《管理办法》中关于民主管理的规定;资产和资源处置过程中保护农民切身利益,充分体现农村集体经济组织成员的主体地位,切实维护农村集体经济组织成员的权益的规定;建立农村集体经济产权交易中心,推动农村产权流转交易公开、公正、规范运行的规定等,都体现了十八届三中全会决定的精神,是对十八届三中全会决定精神的具体贯彻落实。制定《管理办法》的目的是为了更加规范农村集体"三资"管理,随着《管理办法》的实施,必将会堵塞"三资"管理漏洞,遏制农村基层一些地方集体"三资"管理混乱,贪污腐败频发,侵害农民利益的问题,这体现了制度反腐的精神,是整个制度反腐的一个重要组成部分。

第二,《湖北省农村集体"三资"管理办法》是由省财政厅、省农业厅、省民政厅联合制定下发的,这三家省直单位都是省政府的重要组成部门,也是农村集体"三资"管理的主要部门。过去一些制度办法之所以存在执行难,在落实过程中打折扣,主要是部门协调配合不一致,各发各的文件,各吹各的号,各唱各的调。就拿农村集体财务管理中的票据使用问题,农业部门和财政部门就长期难以统一,财政部门说要用财政监制的票据,农业部门说要用农业部门的票据。现在三家联合发文,就表示三家对新的《管理办法》的认可,《管理办法》的权威性就充分体现出来,贯彻落实就会更加顺利。

第三,《管理办法》依法、依规制定,体现了法制精神。新的管理办法无论是继承的部分,还是创新的部分,都是根据国家有关政策和法律法规的规定制定的,都符合各项政策和法律规定,没有逾越法律、法规的红线。

五是可操作性。可操作是制定管理办法的基本要求。制定一个管理办法,基层无法操作,就失去了意义。要使管理办法具有可操作性,就要在两个方面下功夫,一是规定要具体明确,不能都是空话、大话、原则话。《湖北省农村集体"三资"管理办法》的各项规定都非常具体,如第二章讲监管代理,就对监管代理的前提条件、监管代理的机构设置、监管代理机构的工作职责等作了具体明确的规定。第三章讲民主管理,就对需要公开的具体事项、村务监督委员会的具体职责、报账员的任职条件、公开的内容作了具体明确的规定。第四章讲农村集体资金管理,就对农村集体收入来源、支出范围、使用的票据、报账的时间、备用金的额度等作了具体明确的规定。第五章讲农村集体资产管理,就对资产的种类、资产的购置和处置程序、招投标办法等作了具体明确的规定。第六章讲农村集体资源管理,就对农村集体资源的登记、资源的处置、招投标办法等作了具体明确的规定。以上这些规定都清楚明了,照着做就行。二是管理办法必须符合实际。新的《管理办法》是针对我省农村"三资"管理问题而制定的,新的《管理办法》的各项规定,采取的各项措施,都是我省各地在实践中探索出来的并被实践检验是行之有效的,因此,推行起来并不十分困难。在《制定管理办法》征求意见的过程中,除请进来外,我们还走出去,深入基层听取了"三资"管理第一线同志们的意见。因此,新的《管理办法》是完全符合我省农村实际的,便于各地落实。

三、学习、贯彻、实施《湖北省农村集体"三资"管理办法》应当把握的几个问题

一是要明确责任主体。农村集体"三资"管理情况十分复杂,必须切实加强领导,明确责任 主体。根据省纪委侯长安书记关于进一步督促财政、农业等部门加强对"三资"的规范和监管。督促民政厅抓好村务公开,村民监督工作。还要加大宣传督办力度。这两件事直接责任在各县政府的批示精神,在新的"三资"管理办法中对责任主体作了明确规定。《湖北省农村集体"三资"管理办法》第五条规定:地方各级人民政府必须切实加强领导,共同做好农村集体"三资"管理工作。各市、州人民政府及财政、农业部门负责农村集体"三资"管理工作的督促和指导;各县市区人民政府对农村集体"三资"管理工作负有直接责任;乡镇人民政府对农村集体"三资"管理工作负有具体责任。

二是要搞好部门配合。由于农村集体"三资"构成十分复杂,有林地、水面、草地、山地、耕地等,造成其管理工作牵涉面非常广泛,涉及到农、林、牧、副、渔、国地等多个部门。因此,必须加强管理部门之间的协作配合,做到各司其职,各负其责。新的"三资"管理办法第六条规定:各县市区财政、农业、民政和经管等部门在农村集体"三资"管理工作中要各负其责,相互配合,相互支持。财政、农业部门负责农村集体"三资"管理日常工作的组织、指导和监督,制定管理监督措施,完善规范工作程序;经管部门负责农村集体"三资"管理的审计监督工作,指导乡镇开展农村集体"三资"管理的审计工作,指导督促基层组织进一步完善农村集体资产台账和资源登记簿,加强经济合同管理;民政部门负责指导农村集体"三资"管理的公开、公示工作,完善公开、公示办法。各地财政、农业、民政和经管部门要高度重视,密切配合,精心部署,共同抓好农村集体资金、资产、资源规范化管理,积极开展农村集体"三资"管理示范县创建工作。

三是要坚持依法依规。《中华人民共和国宪法》第八条规定,农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。农村中的生产、供销、信用、消费等各种形式的合作经济,是社会主义劳动群众集体所有制经济。参加农村集体经济组织的劳动者,有权在法律规定的范围内经营自留地、自留山、家庭副业和饲养自留畜。国家保护城乡集体经济组织的合法的权利和利益,鼓励、指导和帮助集体经济发展。第十二条规定,国家保护社会主义的公共财产。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏国家的和集体的财产。《民法通则》第七十一条规定,财产所有权是指所有人依法对自己的财产享有占有、使用、收益和处分的权利。第七十三条规定,劳动群众集体组织的财产属于劳动群众集体所有。集体所有的财产受法律保护,禁止任何组织或者个人侵占、哄抢、私分、破坏或者非法查封、扣押、冻结、没收。可见,农村集体"三资"是受国家法律法规严格保护的,对农村集体"三资"实行监管代理也是为了更好地保护集体财产。我们在实施《湖北省农村集体"三资"管理办法》时应当严格按照法律法规办事,不得做有违法律法规规定的事。据我们了解,在一些地方在对农村集体"三资"实行监管代理的过程中,存在着侵害集体财产的行为。有的将代管专账撤销与国库专户合并,完全改变了集体资金的性质。有的将集体专户存款形成的利息任意平调使用,甚至私分处理。为此,《湖北省农村集体"三资"管理办法》第七条强调,为了加强对农村集体"三资"的管理,在保证农村集体"三资"所有权和收益权、审批权、使用权不变的前提下,实行农村集体"三资"监管代理制度。同时,监管代理双方必须要履行一定的手续,也就是说必须签订委托代理协议,没有委托代理协议就不能开展代理服务。因此,《湖北省农村集体"三资"管理办法》第九条规定,农村集体经济组织要与监管代理服务机构签订委托代理协议,监管代理服务机构依据委托代理协议履行代理服务职责。我们在实施《湖北省农村集体"三资"管理办法》时,必须牢牢把握以上两条。

四是要把握工作程序。在履行农村集体"三资"监管代理职责时,无论是资金的使用和报销,还是资产、资源的处置,都必须经过一些工作程序。对于这些程序监管代理机构必须严格遵守,不得马虎。在资金的使用和报销方面,管理办法规定,实行"签审"制度。各项日常开支须有事由说明、经手人、证明人、财务"一支笔"主管签字,并由村务监督委员会审核盖章、会计委托代理服务中心审核后方可入账,大额支出必须经村民会议或者村民代表会议审核通过,并报乡镇政府批准,同时履行审批程序。在资产、资源处置方面,管理办法规定,第三十一条规定:农村集体资产的购置、处置、租赁、承包或出让,应当制定相关方案,明确资产的名称、数量、用途,承包、租赁、出让的条件及其价格,经农村集体经济组织成员会议或成员代表会议决定后,在乡镇"三资"管理监督委员会的领导和参与下,由乡镇或县级农村集体产权交易中心组织开展招标投标工作,采取招标投标的方式进行,并签订书面合同,资产的购置、处置、租赁、承包或出让达到一定数额的,应在县级实行公开招投标。第四十二条规定:农村集体经济组织资源的处置实行招投标管理制度。农村集体经济组织资源实行租赁、承包或出让的,应当制定相关方案,明确资产的名称、数量、用途,承包、租赁、出让的条件及其价格,经农村集体经济组织成员会议或成员代表会议决定后,采取招标投标的方式进行,并签订书面合同,对于价值较大的资源处置必须聘请专业单位和人员参与。第四十三条规定:农村集体经济组织资源处置的招标投标工作,由农村集体经济产权交易中心在乡镇"三资"管理监督委员会的领导和参与下开展工作。对于这些程序我们在实施监管代理服务时,必须认真理清并严格执行。

五是要严格处理违规行为。制定制度办法的根本目的是要执行,而不是为了贴到墙上好看的。对规定和制度执行不力,落实不到位,是我们工作中存在的一个最大的薄弱环节。也是我们在今后的工作中必须要坚决克服的。为了确保《湖北省农村集体"三资"管理办法》的执行,在管理办法第八章,我们对违规行为处理作了规定。无论是对农村集体管理人员,还是对三资监管代理人员,对违规者都要严肃追究党纪、政纪,甚至是刑事责任。前者第四十八条规定了六种情形,凡有违背必须追究。后者第四十九条作了规定。凡有违反要追究责任,给予严肃处理。通过严格对违规行为进行严肃处理,确保农村集体资金、资产、资源不受侵害,维护广大群众的根本利益。

六是要找准职责定位。找准职责定位,不越位不缺位,是做好农村集体"三资"监管代理工作的关键。目前实行的监管代理制度,我们财政干部的职责实际上是二位一体,首先是"三资"使用管理的监督管理人员,其次是"三资"使用管理的财务代理人员。有人形象地说,既是裁判员,又是运动员。但我们决不是主人,"三资"使用管理的主人是村集体选举产生的村民委员会。我们必须找准职责定位,认真履行好自己的职责。作为"三资"使用管理的监督管理人员,必须认真监督农村集体按照国家规定,管好、用好"三资",防止贪污腐化,以权谋私,损害集体和农民的利益。作为"三资"使用管理的财务代理人员,必须按要求认真仔细做好每一笔账,坚决杜绝违反财经纪律的行为。至于村集体"三资"的具体使用,我们没有决定权,决定权在村集体,由村集体按程序决定。一些地方在履行监管代理职责时,越俎代疱,把村集体"三资"使用的决定权也剥夺了,严重损害了集体的利益,必须纠正。也有的地方在履行监管代理职责时,形同虚设,不该报销的支出也敢报销,不该入账的白条也敢入账,严重失职。为了避免克服目前在农村集体"三资"监管代理中存在的既当运动员,又当裁判员的问题。根据一些地方的探索,在管理办法中规定鼓励有条件的乡镇以政府购买服务的方式,委托具有相应资质的机构代理记账服务。这只是一种探索,具体是否可行,还要经实践检验。

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